À revolução ligamos, naturalmente, uma palavra: liberdade! Liberdade para todos os portugueses, mulheres e homens, liberdade para os emigrantes - os que já o eram e os que o queriam ser. É, assim, uma realidade admiravelmente nova, em rotura definitiva com o passado, porque, de facto, a saída do país nunca fora, ao longo de mais de quinhentos anos, inteiramente livre. As mais antigas e persistentes políticas neste domínio iam
todas no sentido de condicionar ou proibir um êxodo continuado em sucessivos ciclos, quase sempre visto como excessivo, sobretudo quando envolvia mulheres ou famílias inteiras..
A Constituição de 1976 ao proclamar (no nº 1 do art.. 44) a liberdade de circulação através das fronteiras do país, expressamente englobando o direito de partir e o direito de regressar, estabeleceu um é precedente histórico, numa história multissecular.
Precedente constitucional de igual alcance é o reconhecimento de direitos políticos e a imposição ao Estado de obrigações para com os portugueses do exterior, na qual se vai fundamentar o emergente estatuto jurídico dos expatriados. Estatuto em evolução, que começa na concessão do direito de voto para a AR em círculos não territoriais ( nº 2 do art. 152).
Direitos e deveres!. Segundo o art. 14: "Os cidadãos portugueses que se encontram ou residam no estrangeiro gozam da proteção do Estado para o exercício dos direitos e estão sujeitos aos deveres que não sejam incompatíveis com a ausência".
A interpretação pelo legislador do conceito de "incompatibilidade" com a ausência, ao reduzir esse domínio, progressivamente, tornou-se o principal instrumento do aprofundamento dos laços de cidadania face ao país de origem.
Um exemplo: o sufrágio na eleição para o PR, excluído na Constituição em 1976, é aceite na revisão constitucional de1997 - 23 longos anos depois de ser "incompatível" com a ausência do território, deixa de o ser...
Está, pois, adquirida a regra da igualdade de direitos entre todos os portugueses, no interior ou exterior, incumbindo ao Estado desenvolver políticas de proteção dos cidadãos num espaço transnacional- muito
embora, em determinados aspetos, num quadro de persistência de condicionalismos específicos .
A democracia é, pela primeira vez, concebida à dimensão nacional, e vai sendo aprofundada na transição do "paradigma territorialista" para o "paradigma personalista", centrado na pessoa, nos seus direitos
individuais, na sua pertença a uma comunidade que extravasa fronteiras. É o fim de um dogma que se impunha com caráter absoluto, em nome da soberania territorial do Estado. - muito embora subsistam certas restrições ,nomeadamente no campo da participação política, ou em matéria de direitos à prestações sociais, por velhice ou doença e até no que respeita ao acesso ao ensino da língua e da cultura. Por isso me parece adequado
falar de transição, de processo evolutivo, inacabado, aquém de bons exemplos de direito comparado, como o de Espanha.
De qualquer modo, há, de facto, um "antes" e um "depois" do 25 de Abril: antes, os emigrantes sofriam uma verdadeira "capitis diminutio", perdendo, ao fixar residência no estrangeiro, todos os direitos políticos, a nacionalidade, se adotassem voluntariamente a de outro país (no caso das mulheres, automaticamente, pelo casamento com estrangeiros), assim como direitos sociais e culturais, “maxime”, o direito ao ensino da língua; depois daquele Abril, os emigrantes são reconhecidos como sujeitos da comunidade, da cultura e da história
portuguesas, que se desenvolvem num espaço verdadeiramente universal..
OS NOVOS DIREITOS
Passo a enuncia-los, de uma forma breve, para, seguidamente, podermos no tempo de debate, analisar o que precisamos de fazer em favor de uma "cidadania de iguais", dentro e fora das fronteiras geográficas,
erradicando, de vez, o "paradigma territorialista".
Segundo o nº 1 do art. 46º da Constituição de 1976 "Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direção dos assuntos políticos do país, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos".
Os portugueses emigrados conquistam, assim, o direito de voto para Assembleia da República. Porém, não ainda com um “voto igual”…. De facto, o nº 2 do art. 152º, restringe a aplicação do sistema proporcional aos círculos territoriais e o regime de excepção vai servir para impor, na lei eleitoral, um teto de apenas quatro representantes em dois círculos da emigração, europeia e transoceânica (menos de 2% do total de dos membros da Assembleia, para uma população que se estima em 30%, embora, há que reconhece-lo, sejam muito menos de 30% de potenciais recenseados no estrangeiro...).
Nos outros atos eleitorais a Constituição de 1976 exige a residência no território nacional (art. 124 para o PR) ou na área territorial da autarquia (art. 246º nº1 para as freguesias e art. 252º para os municípios). Nas regiões autónomas, na ausência de estatuição semelhante, os respetivos estatutos político administrativos podem
regular o "modus faciendi" para o exercício do direito. Cabe-lhes fazer propostas, mas a deliberação é da competência da AR (aí está certamente a razão do impasse de 40 anos, que contrasta com o processo de alargada participação dos emigrantes nas eleições na Galiza e nas outras Autonomias).
O sufrágio na eleição presidencial viria a ser alcançado, como referi, entre públicas controvérsias e difíceis negociações inter partidárias, na revisão Constitucional de 1997, com especiais exigências, nos termos
do nº2 do art. 121: "A lei regula o exercício do direito de voto dos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, devendo ter em conta a existência de laços de efectiva ligação à comunidade nacional".
Mais restritiva é ainda a norma (o nº2 do artº 115), que prevê a sua participação nos "referenda" apenas "quando recaiam sobre matéria que lhes diga também especificamente respeito. Até hoje, o legislador ordinário ainda não quis reconhecer que fosse esse o caso em qualquer dos processos referendários havidos...
Não poderei alongar-me, aqui, sobre as vicissitudes destes processos, em que tive intervenção ao longo de mais de 20 anos, sempre, em favor do alargamento do estatuto político dos expatriados, a nível nacional, autonómico e autárquico, com base em exemplos do direito comparado - como o espanhol, que atribui aos seus expatriados o direito de voto a todos os níveis. Direi, apenas, em síntese que, a meu ver, entre nós, os partidos actuaram, regra geral, de acordo com as expectativas sobre o sentido de voto dos emigrantes. Os que se consideravam menos
favorecidos desenhavam o cenário fatal de uma enorme expansão do eleitorado da diáspora, artificialmente engendrada pelos partidos mais interessados nesse voto. Alguns talvez até acreditassem na profecia…Ao fim de 40 anos de experiência democrática já não restam dúvidas sobre o seu irrealismo: no estrangeiro o universo eleitoral éreduzido e estável - cerca de 260.000 recenseados e cada vez menos votantes.. Na Espanha,, só a Galiza tem quase o dobro de eleitores no estrangeiro, e uma taxa de abstenção exemplarmente baixa...
Creio que o clamor sobre a anunciada avalanche de votos "de fora", que, aliás, redobrou a partir da aprovação da Lei nº 73/8, a popularmente chamada "lei da dupla nacionalidade", se ficou a dever a onfusão entre emigração recente - a que, tendo passaporte português, pode recensear-se voluntariamente e, em larga maioria, note-se, não o faz... - e Diáspora, cuja ligação ao País passa por laços afectivos e pela intervenção cultural, não pela política.. A meu ver, é excelente que se deixe os próprios emigrantes e seus descendentes a escolha das formas de "ser português"...
AS NOVAS POLÍTICAS, OS NOVOS MEIOS INSTITUCIONAIS
A preocupação com as questões da emigração revelou-se, na cronologia das iniciativas nesta área, antes de mais, na criação, em 1974, da Secretaria de Estado da Emigração, que integra os serviços
preexistentes do Secretariado Nacional da Emigração, a partir dos quais se haviam planificado e executado, nas vésperas da Revolução, as primeiras medidas de apoio social e cultural às comunidades do estrangeiro, sobretudo na Europa. Com o novo regime, essas políticas embrionárias vão conhecer um seguro desenvolvimento, nomeadamente no que respeita:
- À representação política e à aceitação da dupla nacionalidade:
- À defesa activa dos direitos dos portugueses e à negociação de acordos bilaterais de emiração e segurança social. de que havia já diversos exemplos, antes de 1974
- À atenção dada ao associativismo, às instituições que criaram um espaço extra-territorial de vivência portuguesa, e que, dentro dele, desde sempre, se substituíram ao Estado ausente. Quando este decidiu intervir, olhou-as, naturalmente, como parceiras em todas as vertentes das políticas para a emigração e a Diáspora, em que elas possuem experiência e meios operacionais.. Com isso ganharam todos, e o próprio Governo potenciou a sua ação enormemente:
- Ao ensino da língua, que, depois da revisão constitucional de 1982, se converte em obrigação constitucional do Estado ("assegurar aos filhos dos emigrantes o ensino da língua portuguesa e o acesso à cultura portuguesa"). Os governos têm dado, porém, um cumprimento parcial e desigual em diversos países e continentes a esta estatuição da alínea i) do art 74;
- À informação - informação sobre as condições de emigração e de regresso e, também, sobre o país, devendo neste domínio realçar-se o lançamento, na década de noventa, da RTPI, uma aposta inédita e inteligente, todavia subaproveitada até hoje:
- Ao apoio ao regresso voluntário ao País, através de um conjunto de benefícios fiscais, empréstimos a juros bonificados. para aquisição de casa própria ou par lançar empreendimentos, cuja eficácia se viria a comprovar nos anos seguintes. A reinserção de centenas de milhares de portugueses, vindos, sobretudo, de França e de outros países do nosso continente foi por eles, em regra, bem gerida, no quadro dessas medidas, a ponto de se poder
falar de "regressos invisíveis”, como me lembro de ter feito, no período alto desses movimentos.`
- Ao apoio social, em casos de extrema pobreza, na velhice e na doença, medida imprescindível em muitos países sem sistemas públicos de saúde e segurança social. São ainda esquemas incipientes, como o ASIC, que não configura verdadeira pensões sociais, como as que existem em outros países europeus de emigração:
- Às medidas para a promoção da igualdade de género, que é, hoje, de acordo com um novo inciso introduzido na revisão de 1997 - artº 109 - um dever do Estado, que os governos do século XXI souberam tornar
extensivo às comunidades do exterior, dando, 20 anos depois, sequência a um 1º encontro mundial de mulheres no associativismo e no jornalismo, realizado em 1985 (em termos europeus, uma iniciativa inédita). A audição das mulheres e o impulso à sua participação cívica foi retomada com os "encontros para a cidadania" (2005 2009), dos
quais a AEMM foi um dos principais co-organizadores, por parte da sociedade civil. Foi e continua a sê-lo. Com o atual governo, no mesmo espírito têm sido desenvolvidas iniciativas múltiplas para a igualdade, fundamentalmente em diálogo com ONG's.
- As iniciativas para a juventude, muitas das quais seguem, igualmente, uma estratégia de aproximação e sensibilização, que passa por encontros no e com o país, na linha que poderemos chamar de "congressismo", assim como por ações de formação e incentivo a novas formas de associativismo.
Poderemos, no tempo de debate, fazer o balanço destas e de outras medidas tomadas, em concreto, por sucessivos governos, poderemos ter, sobre o seu grau de execução e de sucesso, diferentes opiniões, assim como sobre as políticas que se impõem, precisamente agora, em tempo de um êxodo tremendo, que parece não ter fim. É, porém, um facto inegável o progresso que representa a assunção pelo Estado das suas responsabilidades para com os expatriados, mesmo que ainda lhes não dê, eventualmente, no terreno, um
perfeito cumprimento.
Ficam para trás, e creio que para sempre, quinhentos anos de políticas que se limitavam a tentar o controlo dos fluxos migratórios e a fechar ou abrir as fronteiras conforme as conveniências ou, como aconteceu após a criação da Junta da Emigração, em 1948, a acompanhar a vicissitudes da viagem transoceânica até ao ponto de
chegada, aí deixando os portugueses entregues a si próprios em terra estranha. Maria Beatriz Rocha Trindade designa-as, expressivamente, por "políticas de trajeto de ida", propugnando a adoção de "políticas de ciclo completo", que são hoje, a meu ver, impostas pela Lei em cada fase do ciclo migratório, quer este termine no
regresso, ou na integração no exterior (o que eu sempre referia como as políticas de "apoio à dupla opção", opção livre que não cabe ao estado influenciar, mas, na minha perspetiva, apoiar, qualquer que seja.
MEIOS INSTITUCIONAIS
Uma nota preliminar sobre o enquadramento institucional das políticas de emigração, para salientar que estas têm sempre de ser desenvolvidas num eixo interministerial, pois as matérias que respeitam aos problemas, aos
interesses e aos direitos dos expatriados, exatamente como as que concernem os residentes no país, só podem, na sua globalidade, ser resolvidas pelo conjunto dos serviços da administração pública, Num
país com cerca de um terço da população no exterior todos os governantes e todos os funcionários devem lembrar a sua existência nas decisões quotidianas. Contudo, isso não acontece só porque deveria acontecer . a verdade é que a realidade da vida dos cidadãos e das comunidades do estrangeiro é, muitas vezes, esquecida ou mal conhecida.
E, por isso, principal papel dos serviços da emigração (ou, desde 74, do pelouro governamental que os superintende), é chamar a atenção para essa realidade, é sensibilizar para eventuais especificidades, num trabalho
incessante de coordenação.
Os primeiros organismos criados para este objetivo foram de natureza semelhante às atuais comissões
interministeriais, embora com outra designação: no primeiro quartel do século XX, sem historial relevante, o
"Comissariado da Emigração", e, em meados do século (1948), com vida ativa mais longa e eficaz, a "Junta de Emigração", sedeada no Ministério do Interior - sede adequada a um organismo que se propunha, antes de mais, o controlo dos movimentos migratórios, o recrutamento e acompanhamento da saída dos portugueses. Á "Junta" sucedeu o "Secretariado Nacional da Emigração", que já mencionei como organismo propulsor de um início de proteção dos cidadãos no estrangeiro e de apoio às atividades culturais do associativismo.
Depois do 25 de Abril foi criada a Secretaria de Estado da Emigração, junto do Ministério do Trabalho, transitando, ainda em 74, para o Ministério dos Negócios Estrangeiros, com a finalidade de melhor interagir com a rede consular. A maioria das delegações da emigração, constituídas nos anos seguintes, passaram, naturalmente, funcionar na periferia dos consulados, muitas delas mesmo nas suas instalações.
A partir de então assistimos a um movimento pendular ora no sentido de dar forma a mais departamentos especializados, ora no sentido de os unificar, com o expresso propósito de conseguir melhor articulação
entre as várias componentes - uma de perfil mais burocrático - informação, recrutamento, negociação de acordos,
legislação, outra mais voltada para a ação cultural externa, para o apoio ao movimento associativo. A SEE incluía, na década de 70, uma Direção-Geral da Emigração e um Instituto de Emigração, dotado de autonomia
administrativa e financeira.
Em 1980, numa altura em que, além da DGE e do IE, existiam de jure, embora não de facto, mais duas instituições, o Instituto de Apoio ao Regresso e o Fundo de Apoio às Comunidades a opção foi a de caminhar para a unificação, no IAECP, que manteve a ampla autonomia do IE e reuniu em si todas as competências daquela panóplia de serviços. Seguidamente o IAECP iniciou o processo da sua regionalização, através de delegações abertas através de protocolos com Câmaras ou Governos Civis, nas regiões de maior fluxo de regressos.
A partir de 1985, o IAECP, no âmbito das suas funções, sedeou na Delegação do Porto, um "Centro de Estudos", com enfoque nas migrações de regresso. Em simultâneo, é lançada uma linha editorial e iniciada uma recolha de dados num "Fundo Documental e Iconográfico das Comunidades Portuguesas", primeiro passo para um futuro museu da emigração. Assim se prescindia de novas alterações orgânicas, em favor de um experimentalismo com um mínimo de custos. O IAECP foi extinto, na década de 90, e os seus departamentos, integrados na DGACCP. Este englobamento implicou a perda definitiva da autonomia administrativa e financeira - situação que se mantém-.
A mais importante alteração posterior foi a centralização no MNE,através do Instituto Camões, do ensino de português no estrangeiro, em todos os seus níveis - exemplo de um centro de decisão que muda de um ministério sectorial. como o da Educação, para o MNE. Paradigma contrário se pode apontar no domínio da informação, onde o MNE não tutela a RDPI ou a RTPI. Uma 3ª via, a decisão conjunta do MNE e de outros ministérios, é a que se impôs em matéria de segurança social (ASIC). Um feixe de soluções diversas, difíceis de harmonizar, que vem das origens dos serviços para a emigração
Uma última palavra para a instituição de um órgão que não se integra propriamente no organigrama da SECP, mas que desempenha um papel insubstituível na elaboração e execução das políticas para a emigração e para a Diáspora: o Conselho das Comunidades Portuguesas
Um órgão criado na confluência dos diferentes moldes de afirmação nacional da emigração antiga e recente , no
modelo original proposto pelo DL nº 373/80. Nele tinham assento representantes eleitos das associações, independentemente de serem ou não de nacionalidade portuguesa. Servia, assim, tanto a emigração como
a Diáspora. Era um órgão consultivo do Governo, presidido pelo MNE (de facto, uma presidência delegada no Secretário de Estado das Comunidades Portuguesas). Uma plataforma de encontro e articulação de ações entre comunidades dispersas e praticamente desconhecidas entre si, e de co-participação nas políticas destinadas a um mundo plural na sua essência. Um Conselho pensado para duas vertentes, para a emigração antiga, com a força das suas aspirações e projetos culturais e para a mais jovem, com os seus problemas laborais e sociais. Nem sempre foi fácil a reunião de ambas e teria sido talvez preferível, como sempre propugnou Adriano Moreira, a instituição de estruturas próprias para cada uma delas.
No CCP, a última acabou por ter mais visibilidade e mais voz, dificultando os consensos naturais no domínio cultural - que é sempre,por excelência, o lugar de uma solidária partilha das raízes matriciais - e focando sobretudo as questões sociais e políticas do quotidiano, as divergências ideológicas e partidárias, que, fora como dentro do país, se confrontavam na sociedade portuguesa. Em qualquercaso, foi uma esplêndida vivência democrática, que, assim, pois, desde a primeira hora, deu do Conselho a imagem mediática da conflitualidade mais do que pela da cooperação e solidariedade, que, por sinal, em matérias fundamentais, sempre existiram. Foi, com certeza essa imagem de marca que, a partir de 1987/1988, levou um novo governo a suspender as suas reuniões, a silencia-lo, antes de o substituir por uma organização composta de múltiplos colégios eleitorais, que, como era previsível, não funcionou.
Em 1997, o CCP ressurgiu em novo figurino – numa eleição por sufrágio direto e universal, isto é, restrito aos emigrantes com nacionalidade portuguesa
O Conselho teve, pois, uma vida feita de várias vidas entrecortadas, num percurso mais acidentado do que outros organismos existentes na Europa`. Mas resistiu, e será hoje mais fácil do que já foi impor-se como grande forum democrático. Poderá vir a ser, idealmente, uma espécie de 2ª Câmara, de carácter consultivo e representativo, uma "assembleia" dos portugueses do estrangeiro - título que passou a assumir o antigo "Conséil" francês. Um órgão que, a meu ver, deveria ser consagrado na arquitetura da Constituição, ao abrigo do poder discricionário de um qualquer governo. Esta hipótese foi discutida na AR, em 2004, por iniciativa da Sub- comissão das Comunidades Portuguesas, a que eu, então, presidia . Podemos dizer que a ideia já iniciou o seu percurso.
O CCP, ao contrário do IAECP, parece ter futuro e continua a ser incessantemente reequacionado, de facto e "de jure", aguardando-se para breve mais uma reforma legislativa.
O fim do IAECP implicou a perda de uma margem de autonomia essencial no setor das comunidades portuguesas, dentro do universo do MNE ... Com esta afirmação, não é no poder e competências do responsável político que estou a pensar, mas nos meios operacionais de que dispõe, no desaparecimento de departamentos e de chefias próprias, com especialização, vocação e experiência nas complexas matérias que integram o setor.
Em período de nova emigração, a falta vai sentir-se muito mais e a melhor solução não é certamente, depois de um processo de verdadeira indiferenciação num grande ministério, uma segunda diluição num departamento que se ocupe, em simultâneo (e, com toda a probabilidade, prioritariamente...) da imigração.
A inserção orgânica dos serviços de emigração é, afinal, indiciadora da orientação das prioridades políticas de um Executivo. Em Portugal foram sedeados no Ministério do Interior, quando o primeiro objetivo era o controlo dos movimentos de saída e no Ministério do Trabalho, tal como acontece em Espanha, quando a proteção dos trabalhadores se impôs a quaisquer outras finalidades, só tendo transitado para o MNE, para melhor aproveitar a articulação com os serviços externos do Estado. Na Grácia, integra-se no Ministério da Cultura, a revelar a importância dada aos laços de ligação neste domínio - e, evidentemente, à Diáspora.
A junção, num mesmo pelouro, de políticas de emigração e imigração, que, aparentemente, há quem proponha em Portugal, é, na minha opinião, uma inovação de risco, uma originalidade dispensável, sobretudo na conjuntura que atravessamos.
O que é preciso é reforçar os meios institucionais da Secretaria de Estado das Comunidades Portuguesas, recriar Delegações externas, em países, onde os problemas se avolumam, nomear Conselheiros e Adidos Sociais, onde uma austeridade mal direcionada os eliminou dos quadros das Embaixadas. Este é um domínio onde as boas soluções para o futuro se podem inspirar nas lições dos anos que se seguiram à revolução, quando se procurou construir uma democracia inclusiva dos Portugueses do mundo inteiro.
